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“戶改”不會引發(fā)遷徙潮組圖)

2012年11月12日 11:04 來源:京華時報 字號:       轉(zhuǎn)發(fā) 打印

黨國英

  黨國英 中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員

胡星斗

  胡星斗 北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授

鄭風(fēng)田

  鄭風(fēng)田 中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授

  加快改革戶籍制度,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。 胡錦濤

  議題 戶籍制度改革

  上學(xué)、高考、就業(yè)、醫(yī)保……一系列的公共福利附加,使得原本薄薄的一紙“戶籍”,成了農(nóng)村與城市之間的一道鴻溝,也成了不同城市市民自由遷徙的障礙。近年來,由戶籍制度引發(fā)的矛盾與爭論越來越多,戶籍制度改革的呼聲,也愈發(fā)強(qiáng)烈。胡錦濤總書記在十八大報告中提出,要加快改革戶籍制度,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

  戶籍制度改革,常常被專家稱為改革的堅冰區(qū),改革難點在哪兒?有什么思路或路徑可循?專家建議,戶籍制度改革應(yīng)先淡化戶籍附帶的公共福利,并實行綜合配套改革,分步將農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。今天的“改革議題”專版,我們關(guān)注戶籍制度改革。

  現(xiàn)狀問題

  全國2.71億人口人戶分離

  今年1月,國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)稱,去年全國人戶分離的人口為2.71億。人戶分離人口指的是居住地和戶口登記地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人口。在2.71億人戶分離人口中,流動人口為2.3億。流動人口指人戶分離人口中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口。

  中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英說,城鎮(zhèn)化本是發(fā)展趨勢,但人口進(jìn)城的推進(jìn),卻被早已不合時宜的戶籍制度,以及與這個制度相伴隨的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)不均等所阻礙。

  黨國英稱,戶籍制度不改,我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就沒有真正歸宿,轉(zhuǎn)移就不穩(wěn)定,這將使我國農(nóng)民不能分享城鎮(zhèn)化利益,使中國社會裂痕不斷擴(kuò)大,最終將使中國發(fā)展陷于停滯。

  北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授胡星斗表示,戶籍制度對個體的影響表現(xiàn)在多個方面:父母和子女分離,產(chǎn)生大量留守兒童;如果子女隨遷,不僅上學(xué)多交錢,還要回原籍高考;醫(yī)療方面,農(nóng)村是合作醫(yī)療,在城市看病不能報銷;低保、養(yǎng)老等社會保障,購房、購車等權(quán)利,都得不到保障。這一系列的不方便,將引發(fā)社會矛盾的加劇。

  胡星斗稱,現(xiàn)有的戶籍制度與市場經(jīng)濟(jì)、公民社會相矛盾,嚴(yán)重阻礙社會發(fā)展。他說,戶籍制度本質(zhì)上是管控型社會的產(chǎn)物,把農(nóng)民固定在土地上,把城市居民固定在各自的城市。但市場經(jīng)濟(jì)卻要求人口流動,人力資源要通過市場來配置。而公民社會更要求人與人之間平等。要真正做到“市場配置資源”,實現(xiàn)各種資源要素的合理聚合與自由流動,戶籍改革勢在必行。

  改革難點

  地方不積極源自財政壓力

  改革的呼聲已持續(xù)多年,為何一直推進(jìn)緩慢?改革的巨大成本,以及既得利益的可能調(diào)整,讓地方政府回避改革。

  胡星斗教授稱,國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn),戶籍制度改革遭遇不少地方官員的反對。從2001年國務(wù)院戶籍改革文件下發(fā),到2011年國務(wù)院出臺《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》,都提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度,但是落實不好,原因就在于一些地方政府的反對。

  中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田稱,地方政府反對的原因,是戶籍制度改革將帶來巨大的財政壓力,如上海等大城市有超過千萬的流動人口,解決這些人的戶籍問題,當(dāng)?shù)卣枰嗵峁┣f人口的教育、就業(yè)等社會保障支出,資源明顯不夠。而長三角、珠三角地區(qū),外來人口比本地人口還多,當(dāng)?shù)卣隙ǚ磳艏贫雀母铩?/p>

  中國社科院發(fā)布的藍(lán)皮書指出,今后20年內(nèi),中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化,人均市民化成本為10萬元,為此至少需要40萬億-50萬億元的成本。并且,這是不計入通脹、只計入城市福利的保守數(shù)字。

  胡星斗表示,如果真要給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安置工作,解決低保、小孩上學(xué)、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等問題,恐怕人均幾十萬元的成本都打不住。

  “改革最核心的內(nèi)容,其實不是制度設(shè)計的調(diào)整,而是利益的調(diào)整。改革越往后推越不利,風(fēng)險也越大。”胡星斗稱,中央的改革決心很重要。

  改革思路

  逐步剝離戶籍附帶公共福利

  鄭風(fēng)田教授說,改革是一個逐步推進(jìn)的過程,一步到位取消戶籍制度不現(xiàn)實,那就逐漸淡化戶籍制度,先淡化與之配套的政策。比如在北京,辦理護(hù)照、簽證已經(jīng)不用回原籍,可在居住地辦理。

  目前改革戶籍制度最大的難點,是大城市存在高考紅利。鄭風(fēng)田教授表示,高考與戶籍應(yīng)慢慢脫鉤,比如以后孩子在大城市上學(xué),只要你在這個城市工作一定年限,即可就近入學(xué),如果從小在大城市上學(xué),可在這里參加高考等。

  有調(diào)查顯示,目前與戶籍掛鉤的個人權(quán)利有20多項,涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會保障、計劃生育等各個方面,其他還包括義務(wù)兵退役安置政策和標(biāo)準(zhǔn)、交通事故人身損害賠償?shù)取?/p>

  胡星斗教授主張建立國民信息系統(tǒng),代替戶籍制度管理人口,相當(dāng)于建立一種人口登記制度,然后再分步走,分年限讓外來人口取得本市的各種待遇,比如3年、5年、10年分別是一種待遇,將這些待遇與戶籍剝離開來,而與勞動、就業(yè)等信息聯(lián)系起來。

  胡星斗教授稱,很多人擔(dān)心,一旦將公共福利與戶籍剝離,大量外來人口會涌向大城市,“市場是一個調(diào)節(jié)的過程,如果人太多,工作不好找,房價太高,他們自然又會離開。”他說,福利待遇是分年限給的,并不是一步到位,戶籍制度改革不會引發(fā)遷徙潮。此外,中國已經(jīng)實現(xiàn)了某種程度的自由遷徙,“想來的多數(shù)都已經(jīng)來了,并不是你不給福利保障他們就不來。”

  戶籍制度土地制度聯(lián)動改革

  另一種改革思路支持徹底的綜合配套改革,分步將農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。這是將戶籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化聯(lián)動的改革措施。

  胡星斗教授表示,中央應(yīng)該對外來人口多的城市進(jìn)行財政補(bǔ)貼或者財政轉(zhuǎn)移支付,使得這些城市有改革的積極性。

  鄭風(fēng)田教授稱,土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻唬菓艏贫雀母锱c城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農(nóng)民進(jìn)城之后,實際上多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性,他們既要在城市掙錢生活,同時又不敢放棄農(nóng)村的土地,但土地并不能給他們帶來太多收益,所以出現(xiàn)大量“空心村”。

  他認(rèn)為,對于外來人口多的城市,可以給外來人口解決戶籍等相關(guān)福利,讓外來人口擁有住房,而他們在原籍的土地由國家有償收回。同時,中央根據(jù)收回土地的指標(biāo),給解決農(nóng)民戶籍城市一定的建設(shè)用地指標(biāo)。也就是說,將戶籍制度改革與土地制度改革也聯(lián)動起來。

  黨國英研究員稱,要把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市社會保障系統(tǒng),以攻克城市基本公共服務(wù)全覆蓋的核心難題,一是要靠政府調(diào)整公共財政政策,把確立社會公平作為財政工作的首要目標(biāo);二是要通過勞資關(guān)系的調(diào)整,改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動條件,提高其收入水平;三是實施正確的人口布局政策,給中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展開辟更大空間,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分散流動。

  黨國英研究員表示,以上幾方面工作雖然有一定難度,但并非不可克服。從一些地方改革實踐看,只要改革決心大,目標(biāo)明確,又有配套改革措施跟進(jìn),不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有條件做好城市基本公共服務(wù)全覆蓋工作,欠發(fā)達(dá)地區(qū)也能實現(xiàn)這個目標(biāo)。我國各地情況千差萬別,歷史包袱輕重也有所不同,克服這一改革難題在有的城市會慢一些,但全國大部分地區(qū)完全有可能在5年左右的時間里基本完成這一改革任務(wù)。

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