人大代表名額分配將研究 京滬將減少冀魯豫增加

　　同票同權(quán)”將使“四分之一條款”完成歷史使命

　　人人平等是平等選舉權(quán)最核心的價值與基礎(chǔ)。此次選舉法修改核心“同票同權(quán)”將使具有歷史合理性的“四分之一條款”完成它的歷史使命。

　　時間倒轉(zhuǎn)至1953年3月1日，新中國第一部選舉法頒布。隨后，全國范圍內(nèi)迎來了第一次規(guī)模空前的普選。自1979年對選舉法進行重新修訂后，我國又四次修改選舉法，時間分別為1982年、1986年、1995年和2004年。此次的修改已經(jīng)是第五次。

　　4∶1的民主邁進

　　它不但是很合理的，而且是過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的

　　法律鄭重規(guī)定：中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

　　早在1953年的選舉法規(guī)定：“各省應選全國人民代表大會代表的名額，按人口每八十萬人選代表一人”；“中央直轄市和人口在五十萬以上的省轄工業(yè)市應選全國人民代表大會代表名額，按人口每十萬人選代表一人”。

　　這就意味著在選舉省級、縣級人大代表時，農(nóng)村每一個選民的選舉權(quán)分別是城市每一選民選舉權(quán)的1/5到1/4。

　　數(shù)據(jù)表明，1949年末，我國農(nóng)業(yè)人口占近80%。如果那時城鄉(xiāng)按1∶1的比例選代表，人民代表大會就成了農(nóng)民代表大會。

　　時任選舉法起草委員會委員的鄧小平解釋說：“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實地反映我國的現(xiàn)實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當?shù)拇�表，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的。”

　　1979年制定的新選舉法，未改變1953年選舉法關(guān)于人大代表的人口比例，而只是將比例予以明確，即縣為4∶1，省為5∶1，全國為8∶1。

　　1982年修改選舉法時，增加規(guī)定：“縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴�占比例較大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于4∶1直至1∶1。”

　　1995年修改選舉法時，將省級、全國兩級人民代表大會中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來的5∶1、8∶l修改為4∶1，自治州、縣、自治縣仍維持4∶1不變。這就縮小了全國、省級中城市人大代表與農(nóng)村人大代表所代表的人口數(shù)比例。

　　時任全國人大常委會法工委主任的顧昂然解釋：“四十多年來，特別是改革開放十多年來，我國政治、經(jīng)濟、文化已經(jīng)有了很大的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口比例也有較大的變化，應當根據(jù)新的情況，縮小

　　農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例。”

　　1∶1“一步到位”

　　“一步到位”實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，客觀條件已經(jīng)具備

　　人人平等是平等選舉權(quán)最核心的價值與基礎(chǔ)。

　　改革開放以來，城市化進程加快，有的地方甚至取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2008年，城鄉(xiāng)人口比例基本持平。因此，專家對實現(xiàn)城鄉(xiāng)同票同權(quán)的呼聲也越來越高。

　　其實，早在2007年10月，黨的十七大報告就明確提出：“建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。”這為選舉法的進一步修改定下基調(diào)。

　　從4∶1到1∶1，并非一蹴而就。此前，外界對“實現(xiàn)城鄉(xiāng)同票同權(quán)”曾有兩種意見:一種是分兩步走，先實行2∶1，然后再實行1∶1；另一種是一步到位。

　　對此，全國人大常委會法制工作委員會還特意到廣東、河南、寧夏、上海等8個省份進行調(diào)研。

　　法工委也對城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表涉及的代表名額分配問題，設(shè)定幾種方案進行測算，此次選舉法修正案草案一錘定音，城鄉(xiāng)每一位人大代表所代表的人口數(shù)比例擬將一步到位，修改為1∶1。

　　“我國各級人大經(jīng)歷了十幾屆選舉，積累了豐富的經(jīng)驗。‘一步到位’實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，客觀條件已經(jīng)具備。”全國人大常委會法制工作委員會主任李適時這樣解釋。

　　參與選舉法修改的中國人民大學法學院院長韓大元進一步解釋說，所謂“條件”，具體而言，就是根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展狀況、城鄉(xiāng)差別狀況，以及人口構(gòu)成和民主發(fā)展程度等綜合條件來決定是否實行1∶1的比例。

　　二元立法現(xiàn)象終結(jié)

　　希望以這次選舉法修改為契機，逐漸改變二元立法的現(xiàn)象，推動城鄉(xiāng)一體立法

　　“選舉法修改后，農(nóng)民群體將獲得更多的話語權(quán)，在各個層面迎來改變。”中國政法大學法學院副院長焦洪昌表示，選舉權(quán)、話語權(quán)的提高將帶動農(nóng)民政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、教育權(quán)利、社會文化權(quán)利的提高，全面體現(xiàn)社會進步，并為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供政治保證。

　　清華大學法學院院長王振民也認為，個別法律案中會出現(xiàn)對農(nóng)民不利的條款，而這些法案最后能通過，其中一個原因就是沒有足夠的人為農(nóng)民說話。不僅如此，一些法律和政策都存在城鄉(xiāng)二元化的特點，只管城市、不管農(nóng)村。在一定程度上，農(nóng)民利益在政策制定過程中被漠視，希望以這次選舉法修改為契機，逐漸改變二元立法的現(xiàn)象，推動城鄉(xiāng)一體立法、平等對待的進程。

　　在保障人人平等的基礎(chǔ)上，此次修改還體現(xiàn)了地區(qū)平等和民族平等，即各行政區(qū)域無論人口多少都應有相同的基本名額數(shù)，人口再少的民族也要有一名代表，以保障各地方、各民族的利益在國家權(quán)力機關(guān)中得到體現(xiàn)。

　　中國人民大學法學院院長韓大元表示，此次選舉法的修改實際上更有效地促進了三個平等：人人平等、地區(qū)平等、民族平等。

　　從中南海到大會堂

　　當初確定全國人大代表為1226名，是受中南海懷仁堂會場的限制，現(xiàn)在有了人民大會堂，這個問題已經(jīng)解決

　　提到城鄉(xiāng)同比例選舉權(quán)，不得不涉及到代表名額分配問題。

　　1953年，選舉法對各級人民代表大會的代表名額作了詳細規(guī)定，其中全國人大代表名額為1226名。鄧小平闡述了代表名額的兩個原則：必須使各級人民代表大會是具有工作能力的國家政權(quán)機關(guān)，既便于召開會議，又便于討論問題和解決問題；必須使各級人民代表大會與人民之間具有密切的聯(lián)系，在人民代表大會中，既須有相當于社會各民主階級地位和相當于各民族或種族地位的代表，又須注意到代表的地區(qū)性。

　　為此，第一、第二屆全國人大代表名額均不超過1226名。1963年12月，全國人大常委會作出《關(guān)于第三屆全國人民代表大會名額和選舉時間的決議》，突破了選舉法的規(guī)定，將第三屆全國人大代表名額擴至3040名。

　　其理由是，當初確定全國人大代表為1226名，是受中南海懷仁堂會場的限制，現(xiàn)在有了人民大會堂，這個問題已經(jīng)解決。

　　中國人口眾多，代表人物也很多，需要擴大代表名額。這樣第四屆全國人大代表名額確定為2885名，第五屆為3497名。

　　名額多未必發(fā)揮民主

　　代表人數(shù)過多，形式上看起來很民主，實際上并不一定能充分發(fā)揮民主

　　1979年重新修訂選舉法時，僅對全國人大代表名額作了具體規(guī)定：“全國人民代表大會代表的名額不超過三千五百人。名額的分配由全國人民代表大會常務委員會根據(jù)情況決定。”

　　同時，對確定地方各級人大代表名額的原則作了規(guī)定：“地方各級人民代表大會代表的名額，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會，按照便于召開會議、討論問題和解決問題，并且使各民族、各地區(qū)、各方面都有適當數(shù)量的代表的原則自行確定，并報全國人民代表大會常務委員會備案。”

　　時任全國人大常委會副委員長并兼任全國人大常委會法制委員會主任的彭真解釋：制定選舉法時曾經(jīng)提出這個問題，當時意見不大一致，因此，對代表名額沒有作出具體規(guī)定。多少為好？經(jīng)驗證明，代表人數(shù)太多了，并不便于代表們充分討論和決定問題，我傾向于代表大會人數(shù)不要太多。代表人數(shù)過多，由于時間的限制，不可能都暢所欲言，不便進行討論，甚至小組會上都不能比較普遍地發(fā)言，形式上看起來很民主，實際上并不一定能充分發(fā)揮民主。

　　1994年，時任全國人大常委會法工委主任的顧昂然在作修改選舉法草案說明時也表示：“1979年重新修訂選舉法時，選舉法僅對全國人大代表名額作了具體規(guī)定，對地方各級人大代表名額沒有具體規(guī)定，只對確定代表名額的原則作了規(guī)定。”這就賦予省級人大常委會決定代表名額較大的權(quán)力。

　　名額分配將研究

　　具體名額分配是個非常復雜的數(shù)學問題，待法律通過后，認真核準后再予以公布

　　1986年修改選舉法，在維持1979年選舉法關(guān)于確定地方人大代表名額規(guī)定的同時，規(guī)定“全國人民代表大會代表的名額不超過三千人”。此后，每屆全國人大代表實有人數(shù)均為1980名左右。

　　1995年修改選舉法，規(guī)定地方各級人民代表大會代表名額的分配辦法：“基數(shù)與按人口數(shù)增加的代表數(shù)相加”，還規(guī)定“地方各級人民代表大會的代表總名額經(jīng)確定后，不再變動”。

　　顧昂然在解釋時說：“全國人大常委會辦公廳和法制工作委員會經(jīng)過調(diào)查研究，于1986年提出《地方各級人大代表名額方案》，下發(fā)各地參照執(zhí)行。總的看，各級人大代表的名額比過去都有所減少，有些地方是嚴格按照方案執(zhí)行的，時間表明1986年方案是適當?shù)摹！?/P>

　　此前，也有意見認為，就全國人大代表選舉而言，“四分之一條款”的修改，城鄉(xiāng)實現(xiàn)同比例選舉，將直接導致人大代表名額在各省份的分配出現(xiàn)變化。由于總名額不超過3000名，城市化程度高的地方，例如北京、上海，代表人數(shù)可能減少，而像河南、河北、山東這樣的農(nóng)業(yè)人口較多的大省，人大代表人數(shù)可能增多。

　　全國人大常委會法工委表示，具體名額分配是個非常復雜的數(shù)學問題，待法律通過后，認真核準后再予以公布。

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